论文提要
人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。它的实施是我国依法治国方略和司法体制改革的重要内容。但在司法实践中，这一制度存在诸多弊端，如立法存在缺陷，人民陪审员制度在现行宪法中未作规定，缺少完备的专门法规，现行法律对人民陪审员制度的规定表述混乱；司法实践遭遇瓶颈，陪审员职权不明确, 陪审案件的范围不明确, 陪审员的素质偏低，人陪审员的管理工作混乱，办公场所、办案补助没有保证，陪审员庭前对案件情况了解较少，参加案件审理无时间保证，基层法院合议庭评议机制存在的问题限制了人民陪审员制度的功能发挥等。为此，笔者建议完善立法，细化人民陪审员的履职程序，明确陪审案件范围，制定科学的选任程序，加强陪审员的培训管理工作，建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，完善陪审员的监督制约机制等，以此完善我国的人民陪审员制度。全文共6594字。
人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。
一、人民陪审员制度存在的问题
（一）人民陪审员制度立法存在缺陷，严重影响人民陪审员制度的实施
1.人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。作为一国根本大法的宪法，其内容应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审制度，迄今为止对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审制度。
2.人民陪审员制度缺少完备的专门法规。人民陪审员作为不穿法袍的法官，承担着重要的司法职能，需要设定完备的规则并形成体系，对其加以规范。而现行人民陪审制度的一些规定过于笼统，且较为混乱，缺乏可操作性，仍需制定相应的配套措施和实施细则，使法律规定更加明确和具体。
3.现行法律对人民陪审员制度的规定表述混乱。我国现行的涉及人民陪审员制度的四部法律—人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定表述相当混乱。关于人民陪审员制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。法院组织法规定“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”， 这样在第一审案件人民陪审员参加合议庭就成了可参加可不参加，从而使人民陪审员制度由“应当”变成了“可以”，进而使该项制度成了“可有可无”。
关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定不一致。在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。现行各部法律对于人民陪审员的权利、义务的规定表述不一致。民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利义务，而法院组织法和刑事诉讼法都只规定有同等的权利，没有“义务”二字。行政诉讼法对此干脆不作任何规定。
（二）人民陪审员制度在司法实践中遭遇瓶颈，形同虚设。
1.陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系。按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。
2.陪审案件的范围不明确, 法官自由权过大。在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大.实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；有的即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。正是由于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；这也影响了陪审员的工作积极性。
3.陪审员的素质偏低，无法正确行使审判权。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性，也就致使人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权。
4.人陪审员的管理工作混乱，尚需完善。按照规定，人民陪审员的管理主要应由法院会同当地司法行政机关进行。但在实践中，人民陪审员的管理还是大部分由法院来承担，司法机关很少涉及。对于陪审员这样一个特殊的审判群体，法院对其的管理也是大伤脑筋。因为陪审员毕竟不同于法官，他们除了人民陪审员的身份外，还都有着其他的身份，他们都有自己的本职工作，有自己的活动范围，所以法院对他们的管理不能简单的采用法官的管理方式。另外法院对他们的行为的介入程度也不好把握，法律也没有具体规定陪审员的管理制度，这也就使得各地法院的做法五花八门，各行其道，对人民陪审员的管理呈现出一片混乱的景象。例如就陪审员的管理机构来说，各地都有不同，有的法院将管理职责交给办公室，有的则交给政工部门，有的专门成立一个机构来负责，还有的甚至将陪审员固定到审判庭，由业务庭来管理。 可见各地在陪审员的管理机构上就不统一，更何况在诸如培训、考核、奖惩等方面其具体的做法更是千姿百态。
5.人民陪审员的办公场所没有保证、办案补助没有标准。目前，我们基层法院自身的业务经费由同级人民政府保证，同级人民政府对人民陪审员参与案件审理的补助基本能够保证，但关于补助费的发放形式，发放标准均没有明确的规定，同时，陪审员又没有专门的办公场所，等待开庭时无处休息等现象时有发生，这也极大的拙伤了陪审员工作的积极性。
6.陪审员庭前对案件情况了解较少，参加案件审理无时间保证。人民陪审员都是各行行业的业务尖子，担任着本单位繁重的工作任务，没有更多的时间和精力到法院了解案件的情况，而在实际中，人民陪审员的管理部门往往在庭审前通知陪审员参加庭审时，而没有就案件的基本情况进行通报，陪审员干的是兼职工作，参加陪审要耽误自己的时间和工作，再加上所在单位甚至其本人对陪审制度认识不够，认为陪审只是“陪陪”而已，对履行职责积极性不高，所以人民陪审员在合议案件时难以发表自己独到的处理意见。
7.基层法院合议庭评议机制存在的问题限制了人民陪审员制度的功能发挥。基于当前我国基层法院案多人少的情况，法院的合议制度“形合实独”的现象很严重，合议庭的成员组成缺乏稳定性，合议庭集体决策的表象下实际上是案件的承办人担当了主角。合议庭在评议案件的时候，往往是承办人担任主持者，对案件有最大的发言权，案件的评议也基本上是围绕其意见展开，评议的深度和广度不够，缺乏辩论式的交流，没有形成合议庭讨论表决机制，弱化了陪审员的作用。
二、完善人民陪审员制度的建议
（一）完善立法，真正使人民陪审员制度的落实做到有法可依
鉴于人民陪审员制度没有专项立法，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理培训、经济保障等具体问题做出具体规定，以便于在司法实践中进行操作。同时，还应当对宪法、法院组织法、三大诉讼法的有关条款进行进一步的修改和完善，使人民陪审工作走上规范化、程序化、法治化的轨道。
（二）细化人民陪审员的履职程序，明确陪审案件的适用范围
细化人民陪审员的履职程序及要求。（1）参与庭前准备程序。应在开庭前查阅案卷，熟悉基本案情，必要时可参加庭前调解；（2）协助庭审。未经训练的陪审员不具备驾驭庭审的技巧和能力，因此应和审判长协商、分工后，在法庭调查、辩论或调解阶段协助庭审。（3）评议规则。规定审判员应在评议案件时对陪审员进行指导，全面记录陪审员的发言，遵循客观、公正的标准进行评议。
明确陪审案件的适用范围。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》对陪审案件的范围规定较为原则，法官操作中随意性较大。根据审判实践，可规定：基层法院的人民法庭审理的适用普通程序的案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭。院机关业务庭审理的案件除简易程序和法律另有规定的外，刑事自诉案件应当由法官和人民陪审员组成合议庭，刑事公诉案件中可能判有期徒刑五年以上、团伙案、涉及范围广等社会影响较大的应当由法官和人民陪审员组成合议庭。民商事、行政案件中适用普通程序的，诉讼标的金额较大、涉及群体利益易引发不安定因素的案件应当法官和人民陪审员组成合议庭。
（三）制定科学的选任程序，适当放宽任职条件，突出人民陪审员的广泛代表性
以公开透明的方式选任人民陪审员是保证这项工作制度有鲜活的、强大的生命力的重要保证。它既是人民陪审员担任者基本素质的重要保障，也是赢得人民群众信赖的基本条件。法院在选任人民陪审员过程中体现要公开、公平、公正的精神。我们确定的程序是：
一是选任公告公开。利用报纸、电视台、信息网络以及张贴选任公告等方式向社会公开进行人民陪审员选任的公告，将选任条件具体而明确、简明扼要地提出来。
二是报名自愿。自愿报名者来法院填写报名申请表（或通过网络下载），申请表中须填写个人基本情况，在一定的期限内进行报名，凡未填写报名申请表的不具有参加选任的资格。
三是资格审查公开。由法院人民陪审员管理办公室对申请报名人员进行基本情况核实后，按照要求逐个作出确定，制作选任人民陪审员的决定书。
四是社会公示。人民陪审员的产生必须突出民主性和合法性，对拟任命的陪审员在辖区内的新闻媒体上公布于众，公示期满无发生有悖于条件要求的反映的予以正式任命。
五是任命颁证。由市人大举行庄重的颁证仪式，通过颁证任命这一形式，增强人民陪审员活动的社会效果。
六是建立档案，加强对人民陪审员的管理和业绩考核。
（四）完善合议庭评议机制，从“陪而不审”到名副其实
为充分发挥人民陪审制功能，解决合议庭评议机制存在的问题，笔者以为：疑难、复杂的案件将合议程序分成两个阶段进行。一是庭审前合议，对合议庭成员进行合理分工，做好审前准备工作，主要针对庭前证据交换、诉争焦点及开庭时需重点查清事实和证据。有利于人民陪审员在了解案情的基础上充分履行其职责，作好充分准备，以便在庭审过程中，快速明晰案情，查清真相。合议时，根据查清的事实独立发表意见，避免附和法官意见，再度成为摆设。二是庭审后合议，具体内容为“事实认定、法律适用、判决意见”，同时，建立论辩机制，明确人民陪审员在参与合议时要充分发表自己的评议意见，加强评议的深度，并对案件涉及到的社会效果予以关注。
（五）加大对陪审员的培训力度，提高业务水平，把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容
把鼓励自学和集中培训结合起来，提高陪审员法律专业知识水平和适用法律知识的能力。要根据人民陪审员的知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训结合起来，要建立符合人民陪审员制度特点培训制度，主动为人民陪审员的学习创造条件。日常培训原则上应当由各基层法院组织。在培训中应注重技能化、实用性内容的传播，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。培训方式应以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实用性。调动陪审员的积极性，拓宽人民陪审员了解法院工作的渠道，要主动为他们购买书籍、订阅法律知识报刊。采用多种形式如发送信息快投、情况反映、工作简报以及不定期地与人民陪审员召开座谈会等，增进人民陪审员对人民法院及法官的了解，促进法院与人民审判员之间的交流。这不仅能增加他们的法律知识，也能使他们了解法院动态，加强对审判工作的认知度，从而热爱人民陪审员工作，提高陪审工作的积极性。
（六）建立对陪审员的职业安全保障和物质保障机制，对人民陪审员的打击报复的应视为对法官的打击报复予以制裁
《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条、第十九条规定“陪审员因参加审判活动而支出的相关费用，由人民法院予以补助”。该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了基层法院肩上，而大多数基层法院办案经费是非常有限的，特别是2007年法院诉讼费收取规定改革后，一些法院连自身的经费问题都难以解决，又怎能保障人民陪审员的经济权益。笔者认为，我国立法机关应该对《决定》作相应修改。将陪审工作所需费用列入政府的财政预算范围，拨给法院专款专用。这样就解决了基层人民法院的经费不足的问题，又能建立起长效机制。法院可以根据人民陪审员的工作量支付一定的酬金。人民陪审员有工作单位的，执行审判任务应视同正常上班，所在单位不得停发有关工资、福利；人民陪审员没有固定工资收入的，可参照法官同期平均日工资，对陪审员给予补助。保证陪审制度得到全面贯彻落实。
（七）完善人民陪审员的监督与制约机制
陪审员在参与审理案件的过程中，其地位、作用、权利等同于法官，但目前对陪审员的监督制约存在“盲区”，缺乏有效的措施，不利于全面贯彻、落实陪审制度。笔者以为：第一，建立健全对陪审员的监督管理机制。建议规定：人民陪审员有按时参加庭审的义务，因故不能履行陪审义务时，应提前告知法院更换陪审员。无正当理由，拒绝参加审判活动，经查证属实的，除可由法院院长提请同级人大常委会免除其职务外，应酌情处以经济处罚，并通报其所在单位；陪审员所在单位对其参加陪审设置障碍、拒不支持，经查证属实的，处以经济处罚，并将处理结果报至同级人大常委会备案。第二，建立健全违法违纪的监督机制。（1）建议制定“履职登记表”，对陪审员履职过程中的审判纪律（保守审判秘密、遵守法官履职规定），审判作风（包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明）等进行监督；（2）确立和职业法官同样的惩处标准。对人民陪审员不履行审判职责，滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果的，应采取与职业法官一样的处理标准。第三、明确监督主体。建立专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况，以便对陪审员进行调查和处分。第四、提高当庭宣判率。当庭宣判可使庭审的效果实在化，防止司法腐败的产生，因此要减少陪审员的庭前准备时间及休庭时间，同时使当事人将精力放在庭审诉讼而不是其他方面。
在我国社会主义法治建设的进程中，司法的作用日益突出，许多矛盾纠纷的解决从过去主要依靠行政手段处理，到主要通过司法途径解决，人民群众期盼司法公正的愿望不断增加，参与司法过程的热情也不断增加，因此，人民陪审制度作为适应新形势和应对新挑战的一项有生命力的法律制度有其重要意义，并在构建社会主义和谐社会的大背景下发挥着其特殊而又深远的作用。任何一项解决利益冲突的法律制度在纷繁复杂的司法实践中难免会存有瑕疵，对我们而言，在社会主义法治建设的征途上，则需要不断探索和研究，在感性和理性的选择之间、在困惑与彷徨的认识之间，日益寻求形式和实质的完美统一，不断追求法律和社会效果的有机统一，使有中国特色的人民陪审员制度在良性的轨道上不断发展，以充分显示其在我国民主制度和司法实践中的积极和独特价值